Zalecenia OECD w sprawach przeciwdziałania awariom chemicznym

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) należy do grupy organizacji międzynarodowych najbardziej zaangażowanych w działania mające na celu zapobieganie poważnym awariom chemicznymi oraz ograniczanie ich skutków. Znalazło to swój wyraz w licznych przedsięwzięciach: organizacji warsztatów roboczych, publikacjach oraz, przede wszystkim, w oficjalnych dokumentach Rady OECD - decyzjach i zaleceniach.

Dokumenty Rady OECD mają status uchwał organizacji międzynarodowych. Jednakże przyjęte w ramach OECD zasady i procedury wewnętrzne sprawiają, że państwa członkowskie są zobligowane do stosowania postanowień tych dokumentów. Dotyczy to więc również i Polski, która od 1996 r. jest członkiem OECD.

Wypracowane w ramach OECD zasady i procedury dotyczące zapobiegania awariom chemicznym oraz ograniczania ich skutków zostały przyjęte przez Radę OECD w formie wielu dokumentów, stanowiących zbiór formalnych zaleceń:

• Decyzja Rady z dnia 8 lipca 1988 r. w sprawie wymiany informacji dotyczących awarii mogących spowodować szkody transgraniczne [1].
• Decyzja - zalecenie Rady z dnia 8 lipca 1988 r. dotycząca przekazywania informacji do publicznej wiadomości i udziału społeczeństwa w procesach decyzyjnych związanych z zapobieganiem i reagowaniem na awarie z udziałem substancji niebezpiecznych [2].
• Zalecenie Rady z dnia 7 lipca 1989 r. dotyczące zastosowania zasady „zanieczyszczający płaci” do zanieczyszczenia powstałego na skutek awarii [3].
• Zalecenie Rady z dnia 27 lutego 1992 r. dotyczące zapobiegania, przygotowania się i reagowania na awarie chemiczne [4].

W 1992 r., w wyniku prac ekspertów OECD, zostaje opublikowany dokument, stanowiący szczegółowe wytyczne i zalecenia wraz z wyjaśnieniami i komentarzami. Dokument ten, wydany pod auspicjami sekretarza generalnego OECD, nosi tytuł Guiding principles for Chemical accident prevention, preparedness and response (Guidance for public authorities, industry, labour and others) - Główne zasady zapobiegania, przygotowania się i reagowania na awarie chemiczne (podręcznik dla władz publicznych, przemysłu, pracowników i innych) [5].

Opracowanie to stanowi swojego rodzaju kodeks postępowania oraz poradnik, w którym szczegółowo przedstawiono oraz przedyskutowano zasady zapobiegania awariom i ograniczania ich skutków, obowiązki i zadania podmiotów (władze państwowe, lokalne, służby ratownicze, zarządy przedsiębiorstw, pracownicy), a także procedury, definicje i komentarze. Załącznikiem są m.in. wcześniej wydane przez Radę OECD decyzje i zalecenia [1-3], których postanowienia zostały uwzględnione w tekście wytycznych. Omawiany dokument został wydany w tłumaczeniu na język polski pod różniącym się od oryginału tytułem, a mianowicie: „Zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska. Wytyczne OECD” [6].

W regulacjach OECD zastosowano termin „awaria chemiczna”, podkreślając w ten sposób, że chodzi tu o awarie instalacji, w których o charakterze zagrożenia decydują niebezpieczne substancje chemiczne, występujące w odpowiednich ilościach. Stosownie do tych przepisów, regulacje OECD dotyczą „instalacji, zakładów, magazynów i innych stacjonarnych obiektów” z wyjątkiem obiektów wojskowych i jądrowych.

Przepisy OECD dotyczą one wszelkich obiektów stacjonarnych, a więc również sektora paliwowo-energetycznego, górnictwa, systemów przesyłu substancji rurociągami, portów i nabrzeży itd.

Przepisy OECD nie dotyczą transportu substancji (lądowego, wodnego, morskiego i powietrznego), z jednym wszakże wyjątkiem: podobnie jak to uregulowano w konwencji helsińskiej, zalecenie C (92) 1 (Final) [4] w sposób jednoznaczny ustala, że władze publiczne wszystkich szczebli powinny stworzyć programy przygotowań na wypadek awarii z udziałem substancji niebezpiecznych, a awarie w transporcie tych substancji powinny być włączone do tych programów. Tak więc, przepisy dotyczące planowania awaryjnego (planów operacyjno - ratowniczych) obejmują również transport.

Do podstawowych elementów systemu przeciwdziałania awariom chemicznym, ustalonego przez OECD, należy zaliczyć:

• kryteria kwalifikacyjne dla obiektów (tylko jedna kategoria, odpowiadająca w przybliżeniu kategorii zakładów ZDR, zgodnie z przepisami Dyrektywy Seveso II)
• potrzebę „samoidentyfikacji” w obiekcie niebezpiecznym oraz jego rejestrację (notyfikację, powiadomienie kompetentnych władz)
• opracowanie polityki bezpieczeństwa w obiekcie i jej wdrożenie w celu zapewnienia bezpieczeństwa
• dokonanie analizy zagrożeń, oceny ryzyka, zastosowanie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, technicznych oraz w sferze zarządzania, w celu zmniejszenia ryzyka
• opracowanie „informacji” o obiekcie niebezpiecznym, czyli, de facto - raportu bezpieczeństwa
• dokonanie analizy scenariuszy awarii i na tej podstawie opracowanie wewnętrznego planu awaryjnego oraz dostarczenie informacji niezbędnych do opracowania przez kompetentne władze publiczne zewnętrznego planu awaryjnego
• opracowanie zewnętrznych planów awaryjnych
• informowanie społeczeństwa oraz udział społeczeństwa w niektórych procedurach dotyczących zagrożeń awariami
• prowadzenie działań operacyjno-ratowniczych w celu ograniczenia (likwidacji) skutków awarii
• informowanie o awariach, ogłaszanie alarmu, badanie przyczyn i przebiegu awarii (a także incydentów) oraz opracowanie raportu poawaryjnego
• wykonywanie inspekcji i kontroli przez władze publiczne oraz nadzór wewnątrz przedsiębiorstwa
• wprowadzenie i wykonywanie przepisów dotyczących lokalizacji obiektów niebezpiecznych oraz odpowiedniego zagospodarowania terenów wokół takich obiektów.

Elementy systemu przeciwdziałania awariom chemicznym zostały szerzej przedyskutowane w publikacji [7,8].

Przepisy konwencji nr 174 Międzynarodowej Organizacji Pracy

Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP), na mocy postanowień podjętych na 244. sesji w listopadzie 1989 r., rozpoczęła prace nad dokumentami w sprawach zapobiegania dużym awariom przemysłowym.

W październiku 1990 r. na posiedzeniu ekspertów zajęto się sporządzeniem końcowej wersji kodeksu postępowania w sprawach zapobiegania zagrożeniom poważnymi awariami. Dokument ten, zatytułowany „ILO Code of practice: Prevetion of major industrial accidents” (Kodeks postępowania MOP: Zapobieganie poważnym awariom przemysłowym) został opublikowany w 1991 r. [9].

Nie ma on rangi dokumentu prawa międzynarodowego, jest jednakże etapem działalności MOP, w wyniku której została opracowana i przyjęta przez Konferencję Ogólną Międzynarodowej Organizacji Pracy - na 80. sesji w Genewie w dniu 22 czerwca 1993 r. - konwencja nr 174 wraz z zaleceniem nr 181: Convention on the prevention of major industrial accidents - Konwencja Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 174 w sprawie zapobiegania dużym awariom przemysłowym [10]. Dokumenty te stanowią akty prawa międzynarodowego, których dyspozycje powinny stosować państwa członkowskie MOP po ich podpisaniu i ratyfikacji.

Konwencja MOP nr 174 jest dokumentem zawierającym postanowienia o charakterze bardziej uogólnionym niż omówione poprzednio dyrektywy UE, tj. Seveso i Seveso II.

Konwencja ta nie wprowadza szczegółowych regulacji, jak to ma miejsce w dyrektywach Unii Europejskiej. Sprawy kryteriów kwalifikacyjnych, listy substancji i inne kwestie pozostawiono do uregulowania państwom w ramach ich własnych systemów prawnych.

• Cele i generalne zasady konwencji nr 174 są zbieżne lub prawie identyczne jak dyrektyw UE. Konwencja, podobnie jak Dyrektywie Seveso II, wyłącza z obszaru stosowania instalacje jądrowe (pozostawiając jednakże te spośród nich, w których stosuje się substancje nieradioaktywne), instalacje wojskowe oraz transport substancji poza terenem zakładu, z wyjątkiem transportu tych substancji rurociągami. Innymi słowy, rurociągi do przesyłu tych substancji wraz z urządzeniami towarzyszącymi podlegają postanowieniom konwencji.
• Konwencja nie wyłącza z obszaru stosowania jej postanowień całej grupy instalacji górniczych, jak to ma miejsce w Dyrektywie Seveso II.
• Dotyczy ona instalacji stwarzającej duże zagrożenie (instalacji niebezpiecznej). Jest to jedna z podstawowych różnic między konwencją MOP nr 174 a Dyrektywą Seveso II. Instalacja niebezpieczna, zgodnie z definicją zawartą w konwencji MOP, oznacza instalację do przetwarzania, wykorzystania, przesyłu (rurociągiem!) lub magazynowania substancji niebezpiecznej w ilości równej wartości progowej lub większa od tej wartości. Porównując postanowienia konwencji nr 174 z dyspozycjami zawartymi w Dyrektywie Seveso II można stwierdzić, używając pojęć zastosowanych przy omawianiu tych dyrektyw, że wszystkie postanowienia konwencji nr 174 dotyczącą jedynie zakładów ZDR.
• Konwencja nr 174, definiując pojęcie „substancja niebezpieczna”, nie przytacza ani wykazu takich substancji, ani kryteriów kwalifikacyjnych; konwencji MOP są to substancje, które ze względu na jedną lub kilka właściwości chemicznych, fizycznych lub toksycznych, stanowią zagrożenie.
• Konwencja ta wprowadza pojęcie wartości progowej, ale jej nie ustala, również ze względu na brak wykazu substancji lub ich grup. Dyspozycje konwencji MOP nr 174:


• wprowadzają tylko jedną wartość progową
• pozostawiają tę sprawę do rozstrzygnięcia w przepisach prawa krajowego, ustalając, że jest to wartość (ilość), której przekroczenie w danej instalacji oznacza zaliczenie tej instalacji do niebezpiecznych.


• Konwencja wymaga od państw członkowskich, podobnie jak Dyrektywa Seveso II, wprowadzenia przepisów prawa ustanawiających zasady i cele polityki zapobiegania poważnym awariom i ograniczania ich skutków oraz określenia obowiązków, zadań i procedur dotyczących poszczególnych podmiotów tych regulacji. Obowiązki, zadania pracodawcy i uprawnienia tych podmiotów są zbieżne z odpowiednimi regulacjami Dyrektywy Seveso II.
• Konwencja nr 174 wyraźnie akcentuje ochronę pracowników zakładu mającego instalacje niebezpieczne, ale zawiera również postanowienia dotyczące: zagrożeń dla ludzi i środowiska poza obszarem zakładu, zagrożeń transgranicznych, udziału pracowników i społeczeństwa w działaniach wynikających z postanowień konwencji, transferu technologii, lokalizacji instalacji niebezpiecznych, postępowania w razie awarii, łącznie z przygotowaniem wewnętrznych i zewnętrznych planów awaryjnych, raportu poawaryjnego.

Zagadnienia uregulowane w konwencji MOP nr 174 zostały omówione bardziej szczegółowo w publikacji [11].

Bibliografia

1. Decision of the Council on the exchange of information concerning accidents capable of causing transfrontier damage. 08.08.1998,C (88) 84 (Final). Decyzja Rady w sprawie wymiany informacji dotyczących awarii mogących spowodować szkody transgraniczne. Konwencje Międzynarodowe i Uchwały Organizacji Międzynarodowych. Warszawa, IOŚ, PPIU GEA, z. 2, s. 111-119 [10], s. 111-119.
2. Decision - Recommendation on the Council concerning provision of information to the public and public participation in decision-making processes related to the prevention of, and response to, accidents involving hazardous substances. 08.07.1998, C (88) 85 (Final). Decyzja - Zalecenie Rady dotycząca przekazywania informacji do wiadomości publicznej i udziału społeczeństwa w procesach decyzyjnych związanych z zapobieganiem i reagowaniem na awarie z udziałem substancji niebezpiecznych. Konwencje Międzynarodowe i Uchwały Organizacji Międzynarodowych. Warszawa, IOŚ, PPIU GEA, z. 2, s. 111-119. s. 120-125
3. Recommendation of the Council concerning the application of the “polluter pays” principle to accidental pollution. 07.07.1989, C(89) 88 (Final). Zalecenie Rady w spawie zastosowania zasady „zanieczyszczający płaci” do zanieczyszczenia powstałego na skutek awarii. s. 126-131. Konwencje Międzynarodowe i Uchwały Organizacji Międzynarodowych. Warszawa, IOŚ, PPIU GEA, z. 2, s. 126-131
4. Recommendation of the Council concerning chemical accident prevention, preparedness and response. Zalecenie Rady dotyczące zapobiegania, przygotowania się i reagowania na awarie chemiczne, 27.02.1992, C(92)1 (Final).
5. Guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response (Guidance for public authorities, industry, labour and others). Environment Monograph No 51, OECD/GD (92) 43. OECD, Paris, 1992
6. Zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska. Wytyczne OECD. Konwencje Międzynarodowe i Uchwały Organizacji Międzynarodowych, Warszawa, IOŚ, PPPIU GEA, zeszyt 2
7. Michalik J.S.: Zalecenia OECD w sprawach przeciwdziałania awariom chemicznym (1). Bezpieczeństwo Pracy, 11 (328), 1998 r., s. 18-21
8. Michalik J.S: Zalecenia OECD w sprawach przeciwdziałania awariom chemicznym (2). Bezpieczeństwo Pracy, 12 (329), 1998 r., s. 9-12
9. ILO Code of practice: Prevention of major industrial accidents. ILO Genewa 1991 [Kodeks postępowania MOP: Zapobieganie poważnym awariom przemysłowym]
10. Convention on the prevention of major industrial accidents No. 174, ILO, Genewa 1993. Konwencja MOP nr 174 w sprawie zapobiegania dużym awariom przemysłowym wraz z zaleceniem nr 181. Konwencje Międzynarodowe i Uchwały Organizacji Międzynarodowych. Warszawa, IOŚ, PPIU GEA, zeszyt 1
11. Michalik J.S.: Konwencje międzynarodowe w sprawie przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym. Bezpieczeństwo Pracy 1998, nr 7-8, s. 8 - 13