Logo CIOP CIOPMapa serwisu English version
CIOPWsteczPoziom wyżejCIOP
.. | Wprowadzenie | Akty prawne


Przepisy polskie  -  Wprowadzenie


Przepisy wprowadzone w latach 2001 – 2003 – ustawa Prawo ochrony środowiska [1], tytuł IV „Poważne awarie” i inne postanowienia tej ustawy oraz przepisy szczegółowe zawarte w rozporządzeniach ministrów właściwych do spraw gospodarki oraz środowiska – ustanowiły w Polsce system przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.

Przepisy Dyrektywy Seveso II [2,3] są podstawą polskich regulacji prawnych dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym. Aktualnie obowiązują następujące akty prawa krajowego regulujące zagadnienia przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym:
  1. ustawa – Prawo ochrony środowiska (POŚ) [1] (ustawa weszła w życie w dniu 1 października 2001 r.),
  2. ustawa o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska [4],
  3. ustawa z 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska [5].
  4. ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska [6],
  5. ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [7],
  6. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [8],
  7. rozporządzenie ministra gospodarki zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej [9],
  8. rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie [10],
  9. rozporządzenie ministra gospodarki i pracy zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie [11],
  10. rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze [12],
  11. rozporządzenie ministra gospodarki zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze [13],
  12. rozporządzenie ministra środowiska w sprawie szczegółowego zakresu informacji wymaganych do podania do publicznej wiadomości przez komendanta wojewódzkiego PSP [14],
  13. rozporządzenie ministra środowiska w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska [15].

Na aktualny stan regulacji prawnych Polski dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym składają się także przepisy konwencji Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (Konwencji Helsińskiej):
  1. konwencja sporządzona w Helsinkach sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych [16];
  2. oświadczenie rządowe z dnia w sprawie mocy obowiązującej Konwencji Helsińskiej [17] (konwencja weszła w Polsce w życie w dniu 7 grudnia 2003 r.).

Ponadto, niektóre przepisy dotyczące systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, w szczególności postanowienia odnoszące się do wykonywania przez Inspekcję Ochrony Środowiska zadań z zakresu kontroli i nadzoru, zostały zawarte w ustawie o IOŚ [18]. Natomiast postanowienia odnoszące się do niektórych zadań PSP w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom zawiera rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną [19].

W przepisach polskich, zgodnie z wymaganiami przepisów Dyrektywy Seveso II, zostały ustalone obowiązki i zadania wskazanych w ustawie POŚ [1] podmiotów oraz procedury i dokumenty, które składają się na system przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.


Główne elementy systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym


Główne elementy systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym (tzn. w obiektach stacjonarnych) przedstawiono poniżej:
  • ustanowienie kryteriów kwalifikacyjnych w celu identyfikacji obiektów niebezpiecznych;
  • procedura zaliczania – procedura identyfikacji obiektów niebezpiecznych przez prowadzącego zakład do kategorii zwiększonego (ZZR) oraz dużego (ZDR) ryzyka wystąpienia poważnej awarii;
  • procedura zgłoszenia (notyfikacji) właściwym władzom (komendant powiatowy – ZZR lub wojewódzki PSP – ZDR oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska – WIOŚ) obiektów zakwalifikowanych do kategorii niebezpiecznych;
  • opracowanie i wdrożenie w zakładzie programu zapobiegania awariom (PZA) oraz przekazanie go właściwym władzom (jak wyżej);
  • opracowanie i wdrożenie w zakładzie systemu bezpieczeństwa (według Dyrektywy Seveso II systemu zarządzania bezpieczeństwem – SZB);
  • opracowanie przez prowadzącego ZDR raportu o bezpieczeństwie i przekazanie go właściwym władzom (komendant wojewódzki PSP oraz WIOŚ);
  • zatwierdzenie raportu o bezpieczeństwie przez komendanta wojewódzkiego PSP (po uzyskaniu opinii WIOŚ) lub podjęcie stosownych decyzji (dodatkowe informacje, zakaz eksploatacji lub uruchomienia niebezpiecznego obiektu);
  • opracowanie przez prowadzącego ZDR wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego (i przedstawienie go komendantowi wojewódzkiemu PSP);
  • przekazanie przez prowadzącego ZDR komendantowi wojewódzkiemu PSP, odpowiedzialnemu za opracowanie zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego, informacji i danych niezbędnych do jego opracowania;
  • opracowanie i przyjęcie po konsultacji ze społeczeństwem przez komendanta wojewódzkiego PSP, zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego;
  • wprowadzenie tych planów w życie w razie awarii, a także w sytuacji bezpośredniego zagrożenia awarią;
  • powiadamianie właściwych władz o awariach lub sytuacjach bezpośredniego zagrożenia awarią, ogłaszanie alarmu, informowanie władz o rozwoju sytuacji;
  • zbadanie przebiegu awarii (także incydentów), działań awaryjnych, ocena skutków, raport poawaryjny i zgłoszenie poważnej awarii do GIOŚ;
  • informowanie społeczeństwa oraz jego udział w niektórych procedurach.

Podobnie jak w Dyrektywie Seveso II, również w polskich przepisach zostały określone wymagania i procedury dotyczące zadań różnych kompetentnych władz. Jest ich wiele, do najbardziej istotnych należą:
  • wykonywanie inspekcji i kontroli obiektów niebezpiecznych przez właściwe władze;
  • realizacja odpowiedniej polityki zagospodarowania terenów z uwzględnieniem zagrożeń poważnymi awariami;
  • realizacja określonych procedur dotyczących poważnych awarii, które mogą spowodować skutki transgraniczne.

Wprowadzone w 2001 r. przez POŚ przepisy stanowiły implementację postanowień Dyrektywy Seveso II [2] do prawodawstwa polskiego i charakteryzowały się dużą zgodnością z wymaganiami tej dyrektywy. Jednakże występowały pewne różnice, które były skomentowane m.in. przez współautora niniejszego rozdziału [20-22]. Najbardziej istotne z merytorycznego punktu widzenia różnice dotyczyły zakresu obowiązywania przepisów, programu zapobiegania awariom w połączeniu z systemem bezpieczeństwa w zakładach oraz niektórych kwestii związanych z celami oraz zawartością raportów o bezpieczeństwie.

Zmiany wprowadzone w okresie (październik 2005 r. – marzec 2006 r.) do prawa krajowego [5,9,10], związane głównie z wymaganiami dyrektywy 2003/105/WE, zmieniającej Dyrektywę Seveso II, usunęły tylko część z tych odmienności. Niektóre różnice nadal pozostały, co sprawia, że potrzeba dalszego doskonalenia polskich przepisów dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom jest w dalszym ciągu aktualna. Potrzeba ich udoskonalenia wynika nie tylko potrzeby pełnej zgodności przepisów polskich z unijnymi, lecz jest potrzebna także z innych przyczyn.

Zmiana wymagań dotyczących planów operacyjno-ratowniczych, dokonana w roku 2008 [13], zbliżyła wymagania polskich przepisów w zakresie informowania społeczeństwa do standartów unijnych, spowodowała jednak powstanie pewnych niejasności dotyczących praktycznej realizacji wprowadzonych wymagań.

Zagadnienia te zostaną omówione poniżej.


Zakres obowiązywania przepisów


Ustawą o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska [5] został wprowadzony do art. 248 ustawy POŚ [1] ustęp 2a, zawierający wykaz wyłączeń:  przepisu o zaliczaniu zakładów do kategorii zakładów zwiększonego ryzyka (ZZR) i zakładów dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii (ZDR) nie stosuje się do:
  1. komórek i jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej albo przez niego nadzorowanych,
  2. transportu materiałów niebezpiecznych i ich czasowego magazynowania poza zakładami,
  3. poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż, z wyjątkiem ich składowania i magazynowania oraz chemicznych i cieplnych procesów przetwarzania tych kopalin,
  4. składowania i magazynowania odpadów, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych, stanowiących substancje niebezpieczne określone w kryteriach kwalifikacyjnych (rozporządzenie MG [9]).

Wprowadzone zmiany likwidują wadliwe merytorycznie i niezgodne z wymaganiami Dyrektywy Seveso II postanowienia przepisów polskich, dotyczące zakresu ich obowiązywania. W szczególności chodzi tu o obiekty wojskowe [20]. Powyższy zapis, łącznie z postanowieniem art. 2 POŚ [1], stanowiącym, iż „przepisów ustawy (…) nie stosuje się do spraw uregulowanych w przepisach Prawa atomowego” [23], sprawia, że obecnie zakres obowiązywania polskich przepisów jest identyczny z zakresem ustalonym przez regulacje UE [2,3].


Kwestie dotyczące programu zapobiegania awariom i systemu bezpieczeństwa


System przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym określa dwa główne cele. Są to: zmniejszenie ryzyka poważnej awarii przemysłowej oraz minimalizacja skutków w razie jej zaistnienia. Najważniejsze zadania w tym zakresie należą do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, to znaczy do zakładów kategorii ZDR oraz ZZR. Głównymi instrumentami systemu, które mają zapewnić osiągnięcie tych celów są: program zapobiegania awariom (PZA) oraz system bezpieczeństwa, według Dyrektywy Seveso II – system zarządzania bezpieczeństwem (SZB).

Zgodnie z terminologią przyjętą w Dyrektywie Seveso II, polityka zapobiegania awariom (major accident prevention policy - MAPP), ustalona w art. 7, na którą składają się (według polskiej terminologii) PZA oraz system bezpieczeństwa, dotyczy obu kategorii zakładów, to jest ZZR oraz ZDR. Według tego artykułu, MAPP ma być opracowana w postaci odrębnego dokumentu, który powinien spełniać wymagania przedstawione w załączniku III do Dyrektywy Seveso II [2], a operator zakładu zobowiązany jest do jej wdrożenia.

Natomiast według wymagań przepisów polskich (art. 251, ust.1 ustawy [1]) prowadzący zakłady obu kategorii, tj. ZZR oraz ZDR mają obowiązek sporządzenia programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym. W programie tym ma być również przedstawiony system zarządzania zakładem gwarantujący ochronę ludzi i środowiska. Przepisy art. 251, ust. 2 określają zawartość programu zapobiegania awariom (PZA).

Z kolei w art. 252 ustawy POŚ [1] ustalono, że prowadzący zakład o dużym ryzyku (ZDR) jest obowiązany do opracowania i wdrożenia systemu bezpieczeństwa stanowiącego element ogólnego systemu zarządzania i organizacji zakładu. Równocześnie w ust. 2 tegoż art. 252 zostały określone elementy systemu bezpieczeństwa.

Na podstawie zapisów art. 253 dotyczącego raportu o bezpieczeństwie zakładów kategorii ZDR (ust. 2, pkt. 2), który zawiera postanowienie, iż raport o bezpieczeństwie powinien wykazać, że „zakład spełnia warunki do wdrożenia systemu bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 252”, można formułować następujące wnioski [4]:
  • system bezpieczeństwa powinien być opracowany w okresie poprzedzającym termin przekazania przez prowadzącego ZDR raportu o bezpieczeństwie komendantowi wojewódzkiemu PSP oraz WIOŚ,
  • System bezpieczeństwa nie musi być całkowicie wdrożony przed upływem tego terminu; należy wykazać, że w zakładzie stworzono warunki do jego wdrożenia.

Należy w związku z powyższym stwierdzić, że postanowienia ustawy [1] dotyczące systemu bezpieczeństwa nie są dostatecznie precyzyjne. Zgodnie z zapisem zawartym w preambule załącznika III do Dyrektywy Seveso II: „wymagania ustalone w dokumencie wymienionym w art.7 [tj. MAPP w zakładach kategorii ZZR – przyp. autora] powinny być odpowiednie do zagrożeń poważnymi awariami, jakie stwarza zakład”. Oznacza to, że rozwiązania przyjęte w zakładach kategorii ZZR, dotyczące spełnienia wymagań załącznika III, w tym również w odniesieniu do systemu bezpieczeństwa, powinny być adekwatne do wielkości zagrożenia awarią i wielkości jej skutków (tzw. zasada proporcjonalności).

Natomiast w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska [1], część wymagań dotyczących według Dyrektywy Seveso II polityki zapobiegania awariom (MAPP) odłączono od tego elementu systemu przeciwdziałania poważnym awariom, tworząc wymagania odnoszące się do odrębnego pojęcia – systemu bezpieczeństwa.

Taka konstrukcja przepisów polskich nie oznaczałaby niezgodności z przepisami UE (wymaganiami Dyrektywy Seveso II [2]), gdyby nie fakt, że:
  • zgodnie z ustawą [1] PZA dotyczy obu kategorii zakładów tj. ZZR i ZDR,
  • natomiast system bezpieczeństwa (który w Dyrektywie Seveso II stanowi wraz z programem zapobiegania awariom jedną całość, tzn. MAPP), dotyczy według przepisów [1] tylko zakładów kategorii ZDR.

Tak więc, w obszarze omawianych zagadnień zaistniała istotna różnica między przepisami Dyrektywy Seveso II i regulacjami polskimi. W przeciwieństwie do wymagań UE, w Polsce system bezpieczeństwa dotyczy tylko zakładów kategorii ZDR. W efekcie zakłady kategorii ZZR podlegają znacznie łagodniejszym wymaganiom niż ZZR w Unii Europejskiej – zakłady kategorii ZZR zostały de facto zwolnione z obowiązku posiadania systemu zarządzania bezpieczeństwem.

Ostatnio, w wyniku postanowień ustawy [5], art. 251 POŚ został m,in. zmieniony zapis ustępu 1. Zgodnie z nowym brzmieniem ust. 1, prowadzący ZZR oraz ZDR sporządza program zapobiegania poważnym awariom przemysłowym (PZA), w którym przedstawia system bezpieczeństwa gwarantujący ochronę ludzi i środowiska, stanowiący element ogólnego systemu zarządzania zakładem.

Jest to bardzo istotna zmiana! Nowy zapis wprowadza wymóg przedstawienia w PZA systemu bezpieczeństwa gwarantującego ochronę ludzi i środowiska. Różnica wymagań jest oczywista. Nowe brzmienie postanowienia ust. 1 art. 251 sprawia, że nastąpiło pewne zbliżenie wymagań polskich przepisów dotyczących PZA i systemu bezpieczeństwa (według Dyrektywy Seveso II – systemu zarządzania bezpieczeństwem – SZB) do wymagań unijnych dotyczących MAPP. Jednakowoż, omówione powyżej zasadnicze różnice wymagań między Dyrektywą Seveso II a POŚ nadal pozostały.

Wskazane wady przepisów polskich i różnice w odniesieniu do postanowień unijnych mogą być przyczyną bardzo niekorzystnych skutków w zakładach kategorii ZZR, jeśli chodzi o ich działania w celu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym.

W kontekście przedstawionych uwag wydaje się celowym dokonanie nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska [1] w zakresie postanowień dotyczących programu zapobiegania awariom oraz systemu bezpieczeństwa zakładach kategorii ZZR. Nie tylko zresztą ze względu na potrzebę harmonizacji, tzn. zapewnienia zgodności przepisów polskich z wymaganiami Dyrektywy Seveso II, ale przede wszystkim ze względów merytorycznych.


Raport o bezpieczeństwie i jego związek z programem zapobiegania awariom i systemem bezpieczeństwa


Niezwykle istotnym zagadnieniem jest relacja między raportem o bezpieczeństwie (RoB) a PZA oraz SZB. W unijnym podejściu do przeciwdziałania zagrożeniom poważnymi awariami przemysłowymi ta relacja ma kluczowe znaczenie w odniesieniu do zakładów kategorii ZDR.

W przeciwieństwie do przepisów polskich [1], Dyrektywa Seveso II wymaga (art. 7 oraz art. 9 punkt 1a) wdrożenia i ciągłej realizacji PZA oraz opracowania, wdrożenia i stałego funkcjonowania w zakładach kategorii ZDR (oraz w ZZR także) związanego z PZA systemu bezpieczeństwa (SZB).

Raport o bezpieczeństwie jest de facto rodzajem sprawozdania, w którym zawarte są m.in. wymagane informacje o zakładzie, instalacjach, technologiach, substancjach niebezpiecznych i inne. RoB powinien zawierać m.in. ocenę ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, identyfikację źródeł zagrożeń, opis scenariuszy zdarzeń awaryjnych, ocenę potencjalnych skutków awarii [2,3]. Wymagania UE oraz wymagania przepisów polskich [1,10,11], dotyczące tych elementów raportu o bezpieczeństwie, są podobne.

Raport o bezpieczeństwie powinien zawierać także informacje o zastosowanych rozwiązaniach w zakresie bezpieczeństwa, w tym opis technicznych, organizacyjnych i proceduralnych środków zapobiegania poważnym awariom przemysłowym oraz minimalizacji ich skutków, a także informacje odnoszące się do wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego [2,3]. Czyli – jeśli rozważyć dyskutowane sprawy wnikliwie – sprawozdanie z realizacji oraz udokumentowanie uzyskanych wyników PZA oraz SZB!

Na tej podstawie można sformułować kolejne bardzo ważne stwierdzenie: istotną część raportu o bezpieczeństwie powinien stanowić opis PZA oraz SZB a także sprawozdanie z realizacji tych elementów systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, wraz z opisem wyników wdrożenia PZA i SZB.

Przepisy krajowe, tzn. zarówno Prawo ochrony środowiska [1], jak i rozporządzenia ministra gospodarki w sprawie raportów o bezpieczeństwie [10,11], nie formułują wyraźnego związku między PZA i SZB z jednej, a RoB – z drugiej strony. Określenie celów RoB w aktualnych przepisach polskich [1] jest w zasadzie zgodne z wymaganiami Dyrektywy Seveso II. Jednakże, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy Seveso II, RoB ma m.in. wykazać, że PZA został opracowany, a odpowiedni system zarządzania bezpieczeństwem, mający na celu wdrożenie PZA, zastosowano w praktyce.

Zatem, nie chodzi tu o wykazanie stanu gotowości, jak wynika to z zapisów ustawy POŚ [1], lecz o potwierdzenie w RoB bardziej zaawansowanego stanu, to znaczy pełnego wdrożenia i funkcjonowania PZA i systemu bezpieczeństwa w zakładzie kategorii ZDR. Różnica wymagań jest więc zasadnicza.

Zapewnienie w polskim systemie przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym właściwej z merytorycznego punktu widzenia oraz zgodnej z duchem wymagań UE współzależności między PZA oraz SZB, a raportem o bezpieczeństwie, a także wprowadzenie wymogu udokumentowania w RoB rezultatów w zakresie zmniejszenia ryzyka poważnej awarii i przygotowania zakładu kategorii ZDR do minimalizacji jej skutków, osiągniętych w wyniku wdrożenia PZA oraz SZB, wymaga niewątpliwie korekty przepisów ustawy [1].

Zatwierdzenie raportu o bezpieczeństwie i kwestia akceptowalności ryzyka poważnych awarii przemysłowych

Raport o bezpieczeństwie podlega, zgodnie z art. 254 ust. 2 [1], zatwierdzeniu w drodze decyzji przez komendanta wojewódzkiego PSP, po uzyskaniu opinii WIOŚ. Wszelkie przewidziane przepisami zmiany RoB podlegają identycznej procedurze zatwierdzenia.

W kontekście zatwierdzenia RoB problematyka oceny i akceptowalności ryzyka poważnych awarii przemysłowych stanowi jedną z kluczowych kwestii systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.

O ile pojęcie ryzyka poważnej awarii opisują powszechnie przyjęte i akceptowane definicje, to kwestie mierzenia wielkości tego ryzyka, zasad jego oceny i, w szczególności, podejmowania decyzji, czy i przy jakich uwarunkowaniach dane ryzyko możemy uznać za akceptowalne, są ciągle przedmiotem rozważań, prac badawczych i dyskusji.

Ograniczając dyskusję sprawy do dwóch zasadniczych podmiotów przepisów dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, tzn. do prowadzącego zakład dużego ryzyka (ZDR) oraz do organów władzy spełniającej funkcje nadzoru i kontroli nad wykonywaniem tych przepisów, problem sprowadza się (w uproszczeniu) do udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na dwa pytania o podstawowym znaczeniu:
  • W przypadku prowadzącego ZDR: czy uzyskane w wyniku realizacji w zakładzie programu zapobiegania awariom (PZA) oraz systemu zarządzania bezpieczeństwem (SZB) zmniejszenie ryzyka poważnej awarii przemysłowej jest wystarczające i zapewnia właściwy poziom bezpieczeństwa zakładu (instalacji)?
  • W przypadku komendanta wojewódzkiego PSP (zatwierdzającego raport o bezpieczeństwie) oraz WIOŚ (opiniującego RoB): jaką należy podjąć decyzję w odniesieniu do przedłożonego raportu o bezpieczeństwie – zatwierdzić raport?, zażądać dodatkowych działań lub wyjaśnień od prowadzącego ZDR?, czy też zakazać dalszej działalności zakładu (eksploatacji danej instalacji) lub wprowadzenia jego/jej do eksploatacji?

Powyższe dwa pytania mają w gruncie rzeczy ten sam sens merytoryczny, chociaż różnią się zasadniczo, jeśli chodzi o kontekst prawny.

W pierwszym przypadku negatywna odpowiedź na pytanie determinuje potrzebę weryfikacji PZA i SZB oraz podjęcia kolejnych działań w ZDR w celu osiągnięcia właściwego poziomu bezpieczeństwa, tzn. dalszego ograniczenia ryzyka poważnej awarii przemysłowej.

W drugim przypadku dowolny wariant odpowiedzi na pytanie oznacza podjęcie decyzji administracyjnej przez uprawniony na mocy przepisów ustawy – POŚ [1] organ władzy, z wszystkimi implikacjami prawnymi wynikającymi z tej decyzji.

Decyzja dotyczy zatwierdzenia raportu o bezpieczeństwie. Podstawą tej decyzji, oprócz oceny, czy RoB spełnia formalne i merytoryczne wymagania przepisów, tzn. ustawy POŚ oraz rozporządzeń ministra gospodarki w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać RoB[10,11], powinna być także ocena dotycząca akceptowalności ryzyka. Zatwierdzenie RoB jest bowiem pośrednio akceptacją poziomu ryzyka w ZDR.

Na obecnym etapie realizacji wprowadzonego w Polsce systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, zarówno dla prowadzących ZDR, jak i dla komend wojewódzkich PSP oraz wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska, przedstawione powyżej problemy akceptowalności ryzyka stały się nadzwyczaj aktualne. Tym bardziej, że  w Polsce nie ma w tym zakresie ani doświadczeń, ani wytycznych, ani też zaleceń.

Polskie przepisy, podobnie jak Dyrektywa Seveso II, nie określają wymagań dotyczących sposobów lub metod analizy i ewaluacji ryzyka poważnej awarii przemysłowej, ani też wymagań lub zaleceń w sprawie kryteriów akceptowalności tego ryzyka. Oznacza to potrzebę prac badawczych oraz dyskusji z udziałem zainteresowanych stron w celu wypracowania i przyjęcia określonego podejścia, usankcjonowanego w przyszłości na drodze legislacyjnej.

Należy zaznaczyć, że wiele poruszonych powyżej zagadnień zostało szerzej omówione w monografii wydanej nakładem CIOP w 2002 roku [24].


Brak określenia terminów realizacji niektórych dokumentów systemu


Stosownie do postanowień dyrektywy 2003/105/WE [3] w ustawie o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (...) [5] zostały ustalone terminy realizacji głównych dokumentów systemu. Jednakże jedna kwestia nie została rozwiązana. Przypomnijmy tutaj zapis zawarty w art. 261, ust. 1, pkt. 2 ustawy POŚ [1], który zobowiązuje prowadzącego ZDR do dostarczenia komendantowi wojewódzkiemu PSP informacji niezbędnych do opracowania zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego.

Dyrektywa 2003/105/WE [3] zmieniająca Dyrektywę Seveso II zawiera postanowienia dotyczące terminów realizacji głównych dokumentów [2,3], w tym także postanowienie dotyczące terminu opracowania przez ZDR i przekazania właściwym władzom informacji niezbędnej do sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych: „bezzwłocznie, w każdym jednak przypadku w ciągu jednego roku od dnia, od którego niniejsza dyrektywa zacznie obowiązywać dany zakład”.

W tekście ustawy o zmianie POŚ [5] nie ma żadnych zapisów dotyczących dyskutowanych tutaj kwestii. Oznacza to, niestety, poważną wadę legislacyjną: w aktualnie obowiązujących przepisach polskich nie został ustanowiony ani termin opracowania przez prowadzącego ZDR informacji niezbędnych do opracowania zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego i dostarczenia ich komendantowi wojewódzkiemu PSP, ani też termin sporządzenia i przyjęcia przez tego ostatniego przedmiotowego planu! Fakt ten oznacza niezgodność polskich uregulowań dotyczących dyskutowanych zagadnień z wymaganiami przepisów unijnych. Zdaniem autora, wymaga to pilnej naprawy w drodze odpowiednich zmian (uzupełnień) przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Kwestie informowania społeczeństwa w sprawach objętych planami operacyjno-ratowniczymi

Zasadniczo nowym postanowieniem wprowadzonym przez rozporządzenie MG z 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze [13], jest wymóg  zamieszczenia w wewnętrznym planie operacyjno-ratowniczym (§ 2, pkt 5) wykazu osób i obiektów użyteczności publicznej, które mogą zostać dotknięte skutkami awarii, do których prowadzący zakład przekaże informację o występujących zagrożeniach, przewidywanych skutkach tych zagrożeń, zastosowanych środkach zapobiegawczych i działaniach, które będą podjęte w przypadku wystąpienia awarii.

Zapis ten oznacza wprowadzenie obowiązku ustalenia przez prowadzącego zakład kategorii ZDR wykazu, o którym mowa, a realizacja tego obowiązku wymaga wyjaśnienia przynajmniej dwóch istotnych kwestii:
  1. określenia (identyfikacji) osób i obiektów użyteczności publicznej, jako takich, oraz
  2. ustalenia, które z tych osób i obiektów mogą zostać dotknięte skutkami awarii, tzn. ustalenie, do których z nich prowadzący zakład przekaże wymagane (§ 5a rozporządzenia [13]) informacje.

Rzecz w tym, że kwestia właściwego określenia osób i obiektów użyteczności publicznej może stanowić pewien problem, gdyż w polskich przepisach prawnych kwestia pojęcia „osoba i obiekt użyteczności publicznej” nie została jednoznacznie uregulowana. W zasadzie, jedynie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [25] można znaleźć zapisy, które mogą stanowić prawnie usankcjonowane wskazówki w odniesieniu do dyskutowanej kwestii. Dotyczą one budynków (można więc przyjąć, że obiektów), jednakże kwestia osób pozostaje nadal niewyjaśniona. Przytoczono je poniżej (§ 3, pkt 6 rozporządzenia [25]):
§ 3. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:
6) budynku użyteczności publicznej - rozumie się przez to budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny.

Kolejna kwestia, która budzi wątpliwości – to zasady, sposób określenia tych osób i obiektów, które mogą zostać dotknięte skutkami awarii, tych, do których prowadzący zakład powinien przekazać wymagane informacje. Ściślej rzecz ujmując, chodzi o określenie odległości powiadamianych obiektów od zakładu. Niewątpliwie wiąże się to z zasięgiem różnych skutków (np.: strumień cieplny w wyniku pożaru, fala nadciśnienia o odpowiednich parametrach w wyniku wybuchu; zasięgi rozrzutu odłamków; zasięgi rozprzestrzeniania się skażeń, tzn. chmur różnych substancji toksycznych lub niebezpiecznych dla środowiska, zasięgi rozprzestrzeniania się chmur substancji łatwo palnych/wybuchowych, także mieszanin różnych substancji).

W związku z powyższymi wątpliwościami celowa wydaje się oficjalna interpretacja niektórych wprowadzonych postanowień oraz przygotowanie propozycji niezbędnych rozwiązań w odniesieniu do problematyki zasięgów, w tym ewentualnie odpowiednich przepisów, regulujących w możliwie ujednolicony sposób te kwestie.

Zmiany przepisów wprowadzone w roku 2010

W roku 2010 zostały wprowadzone do prawodawstwa polskiego zmiany,  wynikające z dalszego dostosowania przepisów krajowych do postanowień Dyrektywy Seveso II.


W związku z zarzutami zawartymi w opinii Komisji Wspólnot Europejskich, dotyczącej  nieprawidłowej transpozycji art. 3 ust. 8, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 11 ust.  4 lit. a, art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1, 3 i 5, art. 20 ust. 1, art. 24 oraz  załącznika V dyrektywy Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 roku (Dyrektywy Seveso II), Rząd Rzeczypospolitej  Polskiej udzielił Komisji Europejskiej w dniu 14 listopada 2008 r. odpowiedzi,  w myśl której „W  świetle wątpliwości Komisji  Europejskiej dotyczących prawidłowej transpozycji art. 3 ust. 8, art. 8 ust. 1,  art. 10, art. 12  ust. 2, art. 13 ust. 1, 3 i 5, a także załącznika V dyrektywy Rady 96/82/WE  –Rzeczpospolita Polska dokona nowelizacji odpowiednich przepisów”.
Wprowadzone w roku 2010 zmiany  przepisów dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym dotyczą:
  1. Zmiany ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie poważnych awarii [6], oraz
  2.  
  3. Zmiany ustawy o planowaniu  i zagospodarowaniu przestrzennym [7].
W  zakresie zmian przepisów ustawy Prawo  ochrony środowiska postanowienia dotyczą następujących kwestii:

 1) W odniesieniu do zarzutu  dotyczącego nieprawidłowej transpozycji definicji terminu „składowanie”  zawartej w art. 3 ust. 8 dyrektywy Rady 96/82/WE wprowadzono w art. 243a ustawy  Prawo ochrony środowiska definicję „składowanie substancji niebezpiecznych”, o  treści zgodnej z art. 3 ust. 8 dyrektywy Rady 96/82/WE.

 2) W odniesieniu do zarzutu  dotyczącego nieprawidłowej transpozycji definicji terminu „składowanie”  zawartej w art. 3 ust. 8 dyrektywy Rady 96/82/WE wprowadzono odpowiednie zapisy  podkreślające to stwierdzenie, tzn., w każdym przypadku zastosowania pojęcia:  „instalacja” wprowadzono zapis „związana ze składowaniem substancji  niebezpiecznych”. Takie wyjaśnienie zapewnia szczegółową transpozycję zapisów  dyrektywy Rady 96/82/WE do ustawy Prawo  ochrony środowiska, dotyczących problemu magazynowania.

 3) W odniesieniu do zarzutu  dotyczącego nieprawidłowej transpozycji art. 10 dyrektywy Rady 96/82/WE  wprowadzono przepisy szczegółowo precyzujące zmiany, a mianowicie zmiany w  zakładzie, instalacji, w tym magazynu, lub procesu, jak również zmiany jakości  lub ilości substancji niebezpiecznych, w przypadku których wymagana jest zmiana  programu zapobiegania awariom. Jednocześnie, jako konsekwencja tych zmian,  zawartych w art. 257 i 258 ustawy POŚ, zostały wprowadzone odpowiednie zmiany  weryfikujące treści art. 356 i 357 ustawy POŚ. Artykuły 356 i 357 określają  skutki nieprzestrzegania zapisów art. 257 i 258.

 4) W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej  transpozycji art. 8 ust. 1 dyrektywy Rady 96/82/WE wprowadzono przepisy (art. 259 ustawy POŚ) precyzujące obowiązki wynikające z ustalenia w drodze decyzji  grupy zakładów, które mogą spowodować występowanie „efektu domina”; jako obowiązek obligatoryjny dla właściwego komendanta  wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.

 5) W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej  transpozycji art. 13 ust. 1 dyrektywy Rady 96/82/WE wprowadzono przepisy (art. 261, ust 5 ustawy POŚ) zobowiązujące prowadzącego zakład o dużym ryzyku do dostarczenia i  weryfikacji informacji na temat środków bezpieczeństwa i wymaganego zachowania  w przypadku wystąpienia poważnych awarii. W ust. 6 został szczegółowo opisany  sposób realizacji tych obowiązków. W ust. 7 określono obowiązki wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dotyczące podania  tych informacji do publicznej wiadomości po ich uzyskaniu.

 6) Wprowadzone zostały także pewne uściślenia do postanowień art. 250 ustawy POŚ,  dotyczące zawartości dokumentu zgłoszenia zakładu właściwemu organowi  Państwowej Straży Pożarnej oraz do art. 253 ustawy POŚ, dotyczącego opra­cowania raportu o bezpieczeństwie.
7) W odniesieniu do zarzutu  dotyczącego nieprawidłowej transpozycji art. 13 ust. 3 dyrektywy Rady 96/82/WE  wprowadzono (art. 270 ustawy POŚ) przepisy nakładające obowiązek  informowania, że zakład zlokalizowany w pobliżu granicy innego państwa  członkowskiego nie stanowi zagrożenia transgranicznego.

Wprowadzone na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska [6], które zostały omówione powyżej zostały przedstawione na stronie internetowej "Przeciwdziałanie poważnym awariom przemysłowym. Przepisy polskie" w postaci tekstu jednolitego ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zaznaczono je czcionką ciemnoczerwoną. Wprowadzone przepisy obowiązują od dnia 19 września 2010 r.

W zakresie zmian przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowienia  dotyczą następujących kwestii:

 1) W odniesieniu do  zarzutu dotyczącego nieprawidłowej transpozycji art. 13 ust. 5 dyrektywy Rady  96/82/WE wprowadzono przepis pozwalający społeczeństwu na wyrażenie opinii w  kwestii planowania nowych zakładów o zwiększonym oraz o dużym ryzyku  wystąpienia poważnej awarii, zmian w zakresie istniejących zakładów, gdy te  zmiany będą podlegać zobowiązaniom dotyczącym planowania inwestycji wokół istniejących  zakładów. Sposób udziału społeczeństwa w wyrażaniu opinii w w/w kwestiach  precyzuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m. in. art. 11  i 17.

 2) W odniesieniu do  zarzutu dotyczącego nieprawidłowej transpozycji art. 12 ust. 2 dyrektywy Rady  96/82/WE wprowadzono przepis pozwalający na uzgodnienie planów zagospodarowania  przestrzennego pomiędzy właściwymi organami, zawarty w rozszerzonym zapisie  art. 17 w pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

 Wprowadzone na mocy ustawy z  dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu  przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie  zabytków i opiece nad zabytkami [7], które zostały omówione powyżej zostały przedstawione na  stronie internetowej „Przeciwdziałanie poważnym awariom przemysłowym. Przepisy  polskie” w postaci odpowiednich fragmentów tekstu jednolitego ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o  planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [8]. Zaznaczono je czcionką  czerwoną. Wprowadzone przepisy obowiązują od dnia – 20 października 2010 r.

LITERATURA

  1. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. DzU nr 62, poz. 627
  2. Council Directive 96/82/EC of 9 December 1996 on the control of major - accident hazards involving dangerous substances. OJ L 10, 14.01.1997. Dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. dotycząca zarządzania zagrożeniami poważnymi awariami z udziałem substancji niebezpiecznych (tekst polski). Warszawa, CIOP 1998 r.
  3. Directive 2003/105/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2003 amending Council Directive 96/82/EC on the control of major-accident hazards involving dangerous substances [Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/105/WE z dnia 16 grudnia 2003 r. zmieniająca Dyrektywę Rady 96/82/WE dotyczącą zarządzania zagrożeniami poważnymi awariami z udziałem substancji niebezpiecznych]. OJ L 345, 31. 12. 2003, p. 97
  4. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. DzU nr 100, poz. 1085
  5. Ustawa z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. DzU nr 50, poz. 360
  6. Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska. DzU nr 152, poz. 1019
  7. Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. DzU nr 130, poz. 871
  8. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. DzU nr 80, poz. 717 z późn. zm.
  9. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. DzU nr 30, poz. 208
  10. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie zakładu o dużym ryzyku. DzU nr 104, poz. 970
  11. Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 września 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie zakładu o dużym ryzyku. DzU nr 197, poz. 1632
  12. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze. DzU nr 131, poz. 1219
  13. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 5 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze. DzU nr 229 poz. 1527
  14. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu informacji wymaganych do podania do publicznej wiadomości przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. DzU nr 78, poz. 712
  15. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. DzU z 2003 r. nr 5, poz. 58
  16. Convention on the transboundary effects of industrial accidents, ECE UN, E/ECE 1268. UN 1992; New York 1994. Konwencja sporządzona w Helsinkach dnia 17 marca 1992 r. w sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych. DzU z 2004 r. nr 129, poz. 1352
  17. Oświadczenie rządowe z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji w sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych, sporządzonej w Helsinkach dnia 17 marca 1992 r. DzU z 2004 r., nr 129, poz. 1353
  18. Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. DzU nr 112, poz. 982
  19. Rozporządzenie Ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną. DzU nr 225 poz. 1934
  20. Michalik J.S.: Szczególne aspekty przeciwdziałania poważnym awariom w siłach zbrojnych – wątpliwości. Myśl Wojskowa, 6, 2003 r., s. 86-96
  21. Michalik J.S.: Przeciwdziałanie poważnym awariom przemysłowym. Chemia Przemysłowa 3 / 2005 (Nr 285), BMP, s. 39-42
  22. Michalik J.S., Domański W., Gajek A., Łużny E., Grobecki A., Lewandowski J., Kawa W.: Program zapobiegania awariom oraz system zarządzania bezpieczeństwem w zakładach zagrażających poważną awarią przemysłową. Wytyczne. Wyd.: CIOP-PIB, Warszawa, 2005 r.
  23. Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo atomowe. DzU z 2004 r. nr 161, poz. 1689
  24. Borysiewicz M., Markowski A.S., redakcja Michalik J.S.: Kryteria akceptowalności ryzyka poważnych awarii przemysłowych. Wyd.: CIOP, Warszawa, 2002 r.
  25. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie DzU nr 75, poz. 690

Na górę strony

Siedziba instytutu
Strona głównaIndeks słówStrona BIPCIOP
Linia

Copyright © Centralny Instytut Ochrony Pracy - Państwowy Instytut Badawczy
Wszelkie prawa do udostępnianych materiałów informacyjnych są zastrzeżone.
Kopiowanie w celu rozpowszechniania fragmentów lub całości materiałów jest zabronione. Udostępnione materiały można kopiować zarówno we fragmentach,
jak i w całości wyłącznie na użytek własny.

ul. Czerniakowska 16, 00-701 Warszawa, tel. (+48 22) 623 36 98, fax (+48 22) 623 36 93